——一家城乡建设调解机构的综合治理实践

近年来，随着房地产市场出现新变化，项目回款慢、配套设施建设滞后等新旧矛盾交织，呈现涉众性强、成因复杂、化解难度大等特点。如何推动这些纠纷实质性化解，面临诸多现实困难。

2022年以来，山东省潍坊市在法院和住建部门各自依法履职的基础上，引入住建领域专业调解力量，成立“老窑匠”调解中心，形成法院、住建部门与调解中心“三方联动”闭环，成功化解住建领域纠纷1700余件，有力推进“案结事了”，在住建领域“总对总”多元化纠纷解决机制中探索出一条新路。

把“能判的案子”变成“能解决的事情”

拿到被拖欠4年多的189万元工程款时，潍坊一名土方承包商王某握着“老窑匠”调解中心工作人员的手，说出“谢谢”两个字后哽咽得说不出话。

这笔钱背后，是一宗难解的建设工程纠纷：没有书面合同，没有工程签证单，也没有工作联系单，王某多次讨要无果后，曾用物料车堵住项目5个出入口，还两次去有关部门反映情况。

因缺少关键证据，住建部门虽多次组织协调，但无法直接认定和裁决平等民事主体之间的债权债务；诉诸法院，需要证明“谁干了多少活、工程量究竟是多少”等基础事实，王某又面临举证困难。类似因施工资料缺失而导致的解纷困境，在建设工程领域并非个例。

“近年来，住建领域矛盾纠纷呈现多元化、复杂化趋势。”潍坊市住建局党组成员孙月波说，“不仅涉资金量大、涉事人数众多，而且处理起来难度极大，稍有不慎就可能进一步激化矛盾。”

潍坊市中级人民法院民事审判第一庭庭长崔福涛说，如果把物业类案件统计在内，潍坊两级法院过去每年处理住建领域案件近万件。数量看起来在全市法院案件总量中占比不算最高，但建设工程案件往往“一个案件带着一群人”：开发企业欠总包，总包欠分包，分包下接劳务班组，另一端还有等待交房的大批业主。

“一桩标的额高达数亿元的案件，就司法统计来讲就是一桩案件，但背后可能涉及数十栋楼、成百上千户居民，以及众多上下游合作伙伴、施工班组和农民工。”崔福涛说。

复杂的住建纠纷，暴露出一个基层治理中的衔接难题。

“在纠纷化解过程中，住建部门虽积极组织各方调解，但若调解结果并非一次性彻底解决，而是形成分步履行协议，由于该类协议缺乏强制执行力，一旦后续履行中出现违约，往往难以追究责任，最终导致调解成果不了了之。”潍坊市住建局政策法规科科长杨晓鹏介绍。

“单靠法院，可以把法律关系厘清楚，但涉及停工项目，还牵扯税费、工程建设、农民工工资、群众安置等问题；同样，单靠住建部门也解决不了。”潍坊中院法官潘振刚说。

潍坊中院院长李成涛认为，住建纠纷“专业性强、法律关系复杂、社会影响广”，仅靠审判、执行，难以及时疏通城乡建设中的堵点。这也是法院近年来强调“抓前端、治未病”的现实原因。

因此，专业力量向诉讼前端和纠纷化解环节延伸成为政策方向。

2023年9月，最高人民法院、住房和城乡建设部建立住房城乡建设领域民事纠纷“总对总”在线诉调对接机制，推动住建调解组织、专业人员与人民法院调解平台衔接，强调将更多矛盾化解在基层和前端。

基层真正需要解决的问题由此变得清晰：在法院和住建部门各自依法履职的基础上，谁来把工程技术、法律责任、企业承受能力和群众现实诉求放到一张桌子上，把“能判的案子”进一步变成“能解决的事情”？

2026年1月，最高法等20家单位进一步发文深化“总对总”机制，明确加强重点领域纠纷联合调处、“示范性诉讼+批量化调解”和行业性专业性调解。

在这样的背景下，一个此前已经在潍坊试水近4年的调解组织，找到了制度“接口”。

“分解利益、寻找最大公约数”

2022年初，在潍坊中院的支持下，潍坊市房地产业协会提出开展住建领域专业调解。彼时，潍坊“老窑匠”调解团队尚未注册，与房地产业协会、建筑业协会共同办公，依赖两家协会的专家提供免费的调解服务。

“房协熟悉开发商，建协熟悉施工企业，很多纠纷正好发生在两者之间。”潍坊“老窑匠”调解中心主任杨继东说，专家懂工程、懂造价，也熟悉行业惯例，早期调解主要依靠行业经验，却没有形成完善的运行机制和成熟的工作方法。

但“先干起来”容易，“长期干下去”并不容易。没有独立办公场所、没有稳定收入来源，调解与法院、住建部门之间的联动也多靠个案协调。

随着2023年9月“总对总”多元化纠纷解决机制出台，潍坊率先响应。10月，山东高院、省住建厅等部门赴潍坊调研调解工作时，明确提出独立办公、规范收费、专业化运行等建议。

杨继东回忆，一个多月后，在住建部门和法院的指导下，潍坊市奎文区老窑匠城乡建设调解中心正式成立，入驻人民法院调解平台，此前近两年的自发探索由此转向制度化运行。

变化更体现在解纷办法上。调解中心逐步总结出“有解、了解、分解、理解、和解”的“五解”工作法：先相信矛盾“有解”，再摸清真实诉求，把复杂利益关系拆开，在寻找各方利益平衡点中促成和解。

一宗延期交房纠纷中，开发企业资金紧张，无力一次性支付违约金，业主又难以接受购房、车位代金券。调解团队没有停留在“给不给钱”的对抗上，而是把债务重新拆分：一部分现金支付，一部分折抵后续物业费。

“老百姓利益一分不受损，企业现金流压力也减轻了。”杨继东说。正是在一个个“硬骨头”案件中，“分解利益、寻找最大公约数”逐渐成为调解的基本思路。

对于工程造价、质量等更专业的纠纷，仅靠利益协调还不够。“我们不是简单劝和，而是搭一个专业、透明、公正的技术平台，让数据说话。”杨继东说。由此形成的“争议评审”，把基础数据梳理、争议事项剥离、专家论证和公开评审前置，由双方逐项核对、共同签认。

法院负责法律指导和司法保障，住建部门提供政策、监管和专业资源，调解中心负责组织专家、协调各方、督促履行，“三方联动”由此逐步形成闭环。

持续推动“同类批量解”“案结事了”

住建纠纷往往同时涉及法律关系和工程技术。一些案件进入诉讼程序后，专业事实往往要借助司法鉴定查明，耗时长、成本高。

一宗标的额约2亿元的工程结算纠纷中，双方争议事项多达2582个。办案法官介绍，如果按照通常程序进行司法鉴定，仅鉴定就可能耗时数月。

“老窑匠”介入后，发挥专业优势，组织造价、工程专家逐项核算。一项内墙抹灰工程，施工方报2300平方米，开发企业认可2000平方米，经复核确定为2180平方米，各方现场签字。18天后，2582项争议全部形成处理意见。

“有些专业问题，法官需要行业知识作为参考；有些纠纷到了住建部门，又需要司法规则明确边界。”奎文区住建局局长张文干说，“调解中心处在中间，把行业专家、政策监管和司法资源接了起来，两边的信息能够真正流动起来。”

专业问题能够更快查清，也为批量化解同类纠纷创造了条件。延期交房、物业服务等纠纷，常常是一个项目牵出数百起纠纷，事实基础和法律关系高度相似。如果逐户起诉、逐案审理，同样的问题就要反复占用司法资源。

实践中，法院通过示范性案件明确裁判尺度，再由“老窑匠”依据这一尺度开展批量调解，把“一户一案”转化为“一案定标尺、同类批量解”。

“司法+调解”有效提高了纠纷化解效率。据介绍，2025年潍坊全市法院住建领域纠纷调解化解率为61.99%，同比提高9.83个百分点；2026年1至5月达到63.15%，同比再提高2.33个百分点。

但少一些诉讼程序、快一些纠纷化解，还不是终点。采访中，“案结事了”是相关部门负责人反复提到的一个词。

潍坊一处停滞项目因开发企业资金链断裂，多项资产被司法查封。法院依法查封是保护债权人权益，住建部门希望推动复工，却无权处置司法查封。司法查封、行政监管和项目续建等若干环节相互交织，如何协调各方，推动项目复工成为难题。

“老窑匠”介入后，围绕剩余资产、续建资金和施工力量组织协调，法院依法处理相关司法事项，住建部门运用网签监管等手段保护续建资产并推动施工力量进场。项目从2024年3月介入协调，到当年9月复工，2025年6月完成分房。

截至2026年8月底，“老窑匠”成功化解住建领域纠纷1700余件，前端化解29000余件，避免衍生案件超过5000件；所有调解成功案件自动履行率达到100%。

目前，“潍坊法院+老窑匠”促推住建纠纷源头化解、综合治理的做法，入选2025年度山东法院“鲁法品牌”十大典型事例，委派调解的多个案例入选最高人民法院多元解纷案例库。